Источники финансирования системы образования. Государственное финансирование образования

Еще по теме ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ В РФ: СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ:

1. Финансирование системы образования. Фонды образования, их структура и назначение
2. Современное правовое образование в контексте формирования новой системы образования
3. 5.2 Финансирование услуг в сфере образования и здравоохранения
4. § 2 Теократические тенденции современной государственности
5. Современные тенденции и противоречия российского антимонопольного законодательства

- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений -

Лекция 5. Финансирование образования

Общая характеристика финансирова­ния образования. Из истории финанси­рования образования. Определение фи­нансирования

5.1. Общие положения

Австралия

Германия

Финляндия

Швейцария

*) Данные за 2002 г.

Источник:Образование в Российской Федерации: 2006. Статистический ежегодник ГУ ВШЭ. - М: ГУ ВШЭ, 2006. - 528 с. .

Приведенные данные не позволяют ответить на вопрос о том, достаточно ли средств выделяется для образования. Кроме того, доля расходов определяется от разных по странам величин госу­дарственных расходов и ВВП. Тем не менее приведенные показа­тели имеют не очень значительный разброс, что может свидетель­ствовать о наличии каких-то общих закономерностей в определе­нии государственных расходов на образование.

В то же время объемы выделяемых образованию государствен­ных средств практически повсеместно оцениваются как недоста­точные, что в определенном смысле можно представить как по­стоянно действующий фактор - недостаток ресурсов. Воздействие этого фактора заставляет искать дополнительные источники и формировать механизмы рационального использования имеющих­ся ресурсов.

Основным видом ресурсов, выделяемых системе образования в России, являются средства бюджетов различных уровней, т. е. общественные средства.

В частности, в дневных общеобразовательных учреждениях до­ля финансирования из средств государственных и муниципальных бюджетов в гг. составляла соответственно 96,6 и 97% .

В целом по системе образования структура финансирования представлена в табл. 5.2

Таблица 5.2. Общая структура финансирования системы образования в России

финансирования

Консолидированный бюджет, всего

По поводу предложенного содержания понятия финансирова - ние“ можно, очевидно, спорить. Оно может показаться недоста­точно строгим. Однако не будем претендовать на исчерпывающий характер данного определения. Для дальнейшего изучения вопроса финансирования вполне достаточно приведенной характеристики.

Следует также отметить, что финансирование не следует сме­шивать с отношениями купли-продажи“ , где есть встречное дви­жение финансовых ресурсов и их материального или нематери­ального эквивалента в виде товара или услуги. Для дальнейшего изучения это важно, поскольку, строго говоря, далеко не каждое поступление денег или материальных объектов в образовательное учреждение является финансированием. Этот вопрос можно обсудить.

Сметное финансирование - выделение денежных средств из государственного (муниципального) бюджета для покрытия рас­ходов учреждений в соответствии со сметой. Сметное финансиро­вание осуществляется (точнее - должно осуществляться) в точном соответствии с целевым назначением расходов и нормами за­трат, устанавливаемыми финансирующим органом с учетом про­филя и особенностей деятельности бюджетных учреждений . За­траты группируются в соответствии с бюджетной классификаци­ей , которая определяет целевую направленность ассигнований по каждой смете. Потребность в средствах обосновывается соответ­ствующим расчетом по каждому виду расходов. Не допускаются расходы, не предусмотренные сметой или превышающие сметные ассигнования, а также увеличение затрат за счет каких-либо дру­гих источников.

Смета бюджетного учреждения -документ, определяю­щий объем и поквартальное распределение бюджетных ассигнова­ний на все расходы данного учреждения, составленный в разрезе статей бюджетной классификации и в соответствии с установлен­ными требованиями.

Остальные определения, необходимые для понимания вопросов бюджетного финансирования, установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации и другими законодательными актами.

5.2. Из истории финансирования образования

Никто не сомневается, что образование в России финансирова­лось и раньше, причем из различных источников и в определен­ном порядке. Изучение материалов, посвященных вопросам фи­нансирования учебных заведений в XIX - начале XX вв., пока­зывает, что источниками поступления средств в учебные заведе­ния были ассигнования государственного казначейства (бюджет­ные средства), проценты с капиталов, принадлежащих (передан­ных, пожертвованных) учебным заведениям, частные пожертвова­ния, плата за обучение и содержание учащихся (воспитанников), доходы от привилегий“ , предоставленных в пользу учебных заве­дений и воспитательных домов, освобождений от налогов и иных платежей, доходы от специально созданных предприятий, доходы от продажи имущества (имений) учебных заведений.

Основным источником финансирования образовательной дея­тельности являлись средства государства, т. е. средства бюдже­та. Считается, что бюджетное устройство и бюджетный процесс в

России начали формироваться с момента составления общих свод­ных ведомостей государства в 1652 г. Первой ведомостью о до­ходах и расходах за истекший год и предложениях на будущий стала ведомость гг. по всем приказам. Но собствен­но бюджетный процесс как элемент составления планов государ­ственного хозяйства возник существенно позднее - в начале XIX в., вследствие принятия бюджетного законодательства, предложенно­го в гг. Вместо старинных табелей, рассчитанных на несколько лет, прочно установилась ежегодная периодичность росписей. Роспись получила значение государствен­ной, сконцентрировав все доходы и расходы .

Подготовленный в 1809 г. „План финансов“, прообраз со­временного государственного бюджета , состоял из двух частей.

1. Устройство финансов на 1810 г.

2. Устройство их с 1810 г. на будущее время.

Первая часть включала два раздела: в одном описывались при­чины, определяющие принятие мер, предлагаемых в Плане“ ; во втором были изложены сами меры и способы их реализации. Вто­рой раздел содержал четыре отделения: расходы, приходы, систему монетную (кассовую) и кредитную, управление. Определение рас­ходов - первая и самая существенная операция в финансах. Все источники государственных доходов и все расходы должны бы­ли соединяться в одном управлении. Чтобы оно было эффектив­ным, все доходы и расходы должны были утверждаться ежегодной сметой (бюджетом) в специально установленном порядке. Где не было сметы или годового финансового закона или где этот за­кон не исполнялся, подобное состояние дел не могло считаться, по мнению, „истинным управлением финансами“. В бюджетной системе страны не должно было существовать ника­ких налогов и расходов без утверждения и отчета .

Распределение финансовых ресурсов по государственным учебным заведениям осуществлялось на основе сметы доходов и расходов, составлявшейся на очередной финансовый год. В осно­ву сметы были положены так называемые штаты, утверждаемые верховной властью и отображающие все основные виды расходов по содержанию учебных заведений и органов управления ими за счет государственных средств. По сути дела, штаты представля­ли собой сметы расходов государственных средств на содержание учебных заведений. Например, в 1892 г. был утвержден Штат окру­гов Императорского Санкт-Петербургского Воспитательного Дома и находящихся при них сельских лазаретов. Штат предусматри­вал для каждого округа расходы на содержание 38 штатных еди­ниц личного состава округа (чиновники и медицинские работники с помощниками), работающих при Правлении округа. Вся террито­рия, на которой были размещены питомцы Воспитательного дома, охватывающая Санкт-Петербургскую, Новгородскую и Псков­скую губернии, была разделена на 31 сельский округ, обслужива­емый лазаретами с типовым штатом врачей, а также служащих, расходы на содержание которых также были предусмотрены Шта­том .

Штат сельских школ и приютов Воспитательного дома пред­ставлял собой, по сути, сборник норм и нормативов расходов на содержание учебных заведений, разделенный на три части: расхо­ды на одну школу, расходы на содержание учителей-наблюдателей (прообраз методистов), а также общие расходы на все школы в округе, связанные с обеспечением отдельных категорий выпускни­ков школ и некоторыми другими нуждами. Примечательно, что в штатах устанавливалось число школ соответствующих разрядов. Так, в округе полагалось иметь 15 школ 1-го разряда, 25 школ 2-го разряда, все остальные школы относились к 3-му разряду. В за­висимости от разряда школы учителя получали жалование соот­ветственно 240, 180 и 132 руб. в год.

Расходы по содержанию школы включали:

Наем помещения с отоплением из расчета 8 учебных месяцев по 9 руб. в месяц и 4 неучебных месяца по 3 руб. в месяц - 84 руб. в год;

Освещение школы - 9 руб.;

Библиотека для учителей и учащихся - 12 руб.;

Приобретение и доставка в школу книг и учебных пособий для учащихся - 32 руб.;

Обзаведение вновь открываемых школ необходимым инвен­тарем и ремонт инвентаря в существующих школах -10 руб.

Очень подробные штаты (сметы) были утверждены, например, для сельских приютов, по содержанию питомцев в детских домах . Расходы классифицировались по видам затрат, причем по неко­торым из них предусматривалось определение размера расходов в пределах ежегодных сметных назначений, без установления нор­мативов, т. е. с ежегодным уточнением. Иными словами, некоторые расходы не нормировались ввиду, очевидно, невозможности или за­труднительности установления таких нормативов. Таким образом, в штатах школ и других учебных и воспитательных заведений пла­нировались основные расходы по их содержанию, в чем виден пря­мой аналог современной сметы бюджетных расходов на содержание образовательного учреждения с классифицированными расходами, а также и нормативной базы финансового планирования в образо­вании.

Аналогичный порядок финансирования был установлен и для высших учебных заведений при существенно большей их самосто­ятельности. Так, Общим уставом императорских российских уни­верситетов от 01.01.01 г. для университетов была уста­новлена коллегиальная форма управления, в том числе и в финан­совой сфере. Устав относил решения по осуществлению расходов на обеспечение деятельности университета к ведению Совета, Правления и попечителя университета.

К ведению Совета в части финансирования было отнесено толь­ко рассмотрение финансовой сметы университета, а равно рассмот­рение и утверждение ежегодной сметы доходов и расходов специ­альных средств, составляющих собственность университета.

На утверждение Правления, в частности, были отнесены вопро­сы производства “в границах сметного на каждый предмет назна­чения сверхштатного на один предмет расхода, не свыше 300 руб. сер. (серебром.-Примеч. авт.)“ и заключения контрактов на под­ряды и поставки до 5 тыс. руб.

На утверждение попечителя представлялись следующие во­просы:

Назначение пособий бедным студентам;

Ходатайство правления об освобождении от платы за учение достойных, но бедных студентов, об отсрочке или об умень­шении оной“;

Разрешение осуществления из специальных средств универ­ситета сверхштатных расходов на один предмет свыше 300 руб. серебром в год;

Заключение контрактов на подряды и поставки свыше 5 тыс. руб.;

Предложения, касающиеся улучшений по хозяйственной части.

Через попечителя представлялись на утверждение министра за­ключение контрактов на подряды и поставки свыше 7 тыс. руб. и разрешение сверхштатных расходов из специальных средств уни­верситета на один предмет свыше 1 тыс. руб. в год.

Основные же решения по расходованию средств принимались Правлением университета, которое в соответствии с Общим уста­вом под председательством ректора составляли деканы всех фа­культетов и проректор, т. е. все административные руководители высшего учебного заведения. В тех университетах, где проректора заменял инспектор, последний участвовал в заседаниях правления с правом голоса только по студенческим делам. В составе правле­ния Московского университета полагался сверх того советник по хозяйственной части, избиравшийся и утверждавшийся попечите­лем учебного округа из посторонних лиц.

Именно Правление получало сумму, определенную на содержа­ние университета, в сроки, назначенные по ежегодному расписа­нию, а также принимало деньги, вносимые в виде платы за обуче­ние, и другие доходы университета, отвечало за сохранность денег, распоряжалось ими согласно со штатом и сметой. Правление выда­вало стипендии и пособия, заключало договора на подряды и про­изводило выплаты, наблюдая за расходованием сумм и за отчет­ностью по ним в соответствии с порядком, предписанным общими законами и особыми распоряжениями Министра народного просве­щения. Правление имело в своем „ заведовании “ университетскую собственность, наблюдало за порядком в зданиях университета, за содержанием их в чистоте и исправности и за предохранением их от порчи и пожара. Правление заседало, по крайней мере, один раз в неделю и обязано было ежемесячно сообщать Совету и пред­ставлять попечителю краткую ведомость о состоянии наличных средств университета. В ведении правления состояли казначей, ар­хитектор, экзекутор и его помощник (только в Московском уни­верситете).

Ситуация с выполнением установленных университетам шта­тов в XIX - начале XX вв., по оценкам современников, немногим отличалась от нынешнего состояния финансирования высшего об­разования. На протяжении гг. государственные ассигно­вания на содержание университетов застыли на уровне 1863 г., не покрывая даже половины их действительных расходов. Осталь­ные средства университеты должны были добывать из других ис­точников (доходы от различных предприятий, плата за обучение, частные пожертвования и др.). Во многом только наличие боль­шого числа не предусмотренных штатами приват-доцентов давало университетам возможность обеспечить проведение учебных заня­тий. Запросы об увеличении ассигнований на университеты неод­нократно вносились в правительство и Государственную Думу, но их упорно отклоняли.

Министерство народного просвещения было самым обойден- ным“ в части финансирования. В 1912 г. для двадцати восьми под­ведомственных ему казенных высших учебных заведений с кон­тингентом студентов в 55,5 тыс. человек (или 74% учащихся го­сударственных университетов и институтов) выделялось 65% пра­вительственных ассигнований на высшее образование. Остальные суммы распределялись между учебными заведениями прочих ве­домств, в которых обучалось 26% контингента правительственной высшей школы . В то же время Министерство торговли и про­мышленности, например, в политехникумах и горных институтах которого обучалось 8582 человека, или 11,4% контингента сту­дентов государственной системы высшей школы, получало 18% субсидий .

Суммы, отпускаемые правительством по штатам 1884 г., при­знанные недостаточными еще в момент введения этих штатов, уве­личивались в крайне ограниченном размере, неравномерно и не соответствовали ни естественному росту и развитию учреждений, ни чрезвычайному увеличению числа учащихся в последние годы (написано в 1913 г. -Примеч. авт.), ни общему вздорожанию жиз­ни. Одновременно университеты получали в специальные средства суммы в виде платы за правоучение, что позволяло увеличивать гонорары профессорам. Несмотря на неравномерность поступле­ния этих средств, в гг. общая динамика показывала рост специальных средств в университетах в целом и некоторое сниже­ние в провинциальных университетах. Основными денежными ре­сурсами университетов в этот период являлись: штатные суммы, отпускаемые на их содержание из средств государственного казна­чейства по смете министерства народного просвещения; специаль­ные средства, идущие для той же цели; суммы, ассигнованные из государственного казначейства на строительные нужды. При раз­работке новых повышенных штатов университетов (1906 г.) пред­полагалось получаемый профессорами гонорар (от платы за по­сещение лекций) обратить в доход казначейства для равномерно­го распределения. Для компенсации недостатка штатных средств приходится использовать специальные средства, которые по своей природе являются прибавочным ресурсом, дополняющим штатные ассигнования и удовлетворяющим новые потребности, не преду­смотренные штатами“ .

Поступления средств в учебные заведения делились на два по­тока: общие доходы и специальные доходы. К общим доходам от­носились средства из государственного казначейства, доходы от предоставленных привилегий, плата за содержание пансионеров10, проценты с неприкосновенных капиталов, доходы от продажи иму­щества, пособия. К специальным доходам относились, в основном, проценты с капиталов.

В качестве примера можно привести структуру общих доходов ведомства императрицы Марии , которое можно рас­сматривать как фонд, аккумулирующий финансовые ресурсы и осуществляющий содержание из них воспитательных домов и учеб­ных заведений (табл. 5.5).

Таблица 5.5. Структура общих доходов ведомства императрицы Марии

Вид дохода

Сумма, руб.

Сумма, руб.

Ассигнования из Казна­чейства

Доходы от привилегий

Проценты с капиталов

Плата за пансионеров

Доходы от продажи и сдачи в аренду имуще­ства

По официальным данным, в 1912 г. финансы государственных, общественных и частных высших учебных заведений составляли суммуруб., основная часть которых формировалась за счет ассигнований из государственного казначейства (61%), а остальные составлялись дополнительными приходными статьями, основной из которых выступала плата за обучение и содержание в интернатах (табл. 5.6).

Ежегодная стоимость обучения одного студента университета, например, равнялась 228 руб., из которых 98 руб. погашалось са­мими обучавшимися. Следует отметить, что плата за обучение в университетах впервые появилась в 1817 г. и несколько раз изме­нялась.

Таблица 5.6. Структура доходов высших учебных заведений в России в 1912 г.

Источник дохода

Сумма, руб.

Всего доходов

в том числе:

Ассигнования из государственного каз-

начейства

Плата за обучение и содержание в ин-

Земские, городские, общественные

средства

Проценты с капитала и специальных

Прочие источники и частные пожертво-

В 1877 г. в столичных университетах плата была 28 руб. 57 коп., в провинциальных-14 руб. 28 коп. В 1845 г. она была повышена до 40 и 20 руб. Кроме студентов к лекциям и практическим заня­тиям с согласия преподавателя и администрации института могли допускаться посторонние лица“ . За каждый прослушанный ими курс взималась плата 10 руб. в семестр.

В институтах имелись стипендии, причем получавшие государ­ственные и частные стипендии обязывались нести государственную службу по году за каждый год получения стипендий в том случае, если по окончании этими стипендиатами курса в институте им бу­дет заявлено, что правительство имеет надобность воспользовать­ся их познаниями. Стипендии предоставлялись отличнейшим по успехам и поведению из недостаточных студентов“. В начале XX в. в Петербургском технологическом институте из 2000 студентов бесплатно обучалось 100 студентов, в Харьковском технологи­ческом институте из 1000 студентов - 50 и т. д. .

В советское время учебные заведения финансировались на принципах плановой экономики, отраженных, например, в поста­новлении СНК СССР от 6 августа 1930 г. :

Основным источником финансирования для государственных высших учебных заведений являлся государственный бюд­жет соответствующего уровня, для учебных заведений коопе­ративных организаций - средства этих организаций;

Отпуск средств производился в соответствии с установленны­ми классификациями общесоюзного, республиканского или местного бюджетов в зависимости от уровня, к которо­му было отнесено финансирование того или иного учебного заведения;

Финансирование учебных заведений осуществлялось в соот­ветствии с финансовыми планами по осуществлению подго­товки кадров соответствующих министерств и ведомств или аналогичных планов кооперативных организаций;

На каждое учебное заведение независимо от ведения и уровня финансирования должна была составляться индивидуальная годовая приходно-расходная смета, утверждаемая органом, которому это учебное заведение непосредственно подведом­ственно;

Расходы по содержанию, строительству, оборудованию всех высших и средних профессионально-технических учебных заведений исчислялись и производились в соответствии с кон­тингентами учащихся, ставками заработной платы препода­вательского персонала, нормами материального обеспечения учащихся и объемом капитального строительства.

Исходные данные для определения объемов финансирования образования данного уровня определялись:

Контингенты учащихся - решениями СНК соответствую­щего уровня власти;

Ставки заработной платы и нормы материального обеспече­ния учащихся - СНК СССР;

Строительство новых учебных заведений - только по поста­новлениям СНК СССР;

Капитальные работы по учебным заведениям данного уров­ня - по решению СНК СССР, принимаемому по представле­нию Госплана СССР.

Аналогичный порядок финансирования был введен и для обра­зовательных учреждений других уровней образования. Напри­мер, постановлением СНК РСФСР от 01.01.01 г. Об обеспече­нии начальной и средней школы твердым бюджетом и о предостав­лении прав распорядителей кредитов директорам и заведующим школ“ были установлены следующие основные поло­жения организации финансирования общеобразовательных школ:

Каждая начальная, неполная средняя и средняя школа в горо­де и на селе должна иметь твердую годовую смету не позднее декадного (10 дней.-Примеч. авт.) срока со дня утвержде­ния местного бюджета, на котором школа состоит;

Всем директорам неполных средних и средних школ, а так­же заведующим начальными школами, имеющими не менее 160 учащихся, за исключением начальных школ, состоящих на сельском бюджете, должны быть предоставлены права третьестепенного распорядителя кредитов;

Кредиты для учебных заведений открываются на предстоя­щий месяц;

Средства перечисляются на текущий счет школы для свое­временного и полного обеспечения всех расходов;

Закупка учебников, учебных пособий и других необходимых для учебного процесса материальных средств осуществляется в централизованном порядке на районном уровне.

В соответствии с этим порядком была принята Инструкция НКП и НКФ РСФСР об обеспечении начальной, неполной сред­ней и средней школы твердым бюджетом и о предоставлении прав распорядителей кредитов директорам и заведующим школам“ от 01.01.01 г. , которая предусматривала поря­док формирования документов, необходимых для осуществления бюджетного финансирования образовательных учреждений.

Основным плановым документом, определяющим объем и структуру бюджетных ассигнований , являлась смета. Сметы бюд­жетных учреждений составлялись в два этапа. На первом этапе формировались проекты смет на основе устанавливаемых соответ­ствующим городским или районным отделом народного образова­ния (ГОРОНО или РОНО) контрольных цифр финансирования по местному бюджету - включаемых в проект бюджета объемов финансирования образования. Контрольные цифры определялись исходя из двух показателей:

Лимитов бюджетных ассигнований из местных бюджетов на всеобуч (на образование);

Данных о финансовом и материальном положении образова­тельных учреждений.

При этом объемы и контрольные цифры бюджетных ассигно­ваний уточнялись на заседаниях с директорами и заведующими каждого учебного заведения. Наряду с контрольными цифрами определялись нормы расходов, устанавливались штаты и уточня­лись ставки оплаты труда работников образовательных учрежде­ний в пределах утверждаемых фондов заработной платы, контин­генты учащихся и др. показатели деятельности образовательных учреждений, впоследствии получившие название производствен­ные показатели“. По контрольным цифрам составлялись сметы образовательных учреждений и представлялись для включения в проект бюджета. В необходимых случаях директор или заведую­щий школы представлял предложения по необходимым поправкам в смету (разногласия при составлении проекта бюджета).

На втором этапе, уже после принятия бюджета, в составлен­ные ранее для проекта бюджета сметы вносились поправки в со­ответствии с установленными объемами и структурой бюджетных ассигнований. После этого сметы утверждались.

При составлении бюджетно-кассовых планов на предстоящий квартал и месяц в рамках утвержденного бюджета и смет расходов финансовые органы обязаны были предусматривать расходование средств с учетом выплаты заработной платы за отпускной пери­од, мероприятий по подготовке к новому учебному году, закупок учебного оборудования, учебников, заготовки топлива и пр.

Органы управления образованием выделяли кредиты каж­дой школе (распорядителю кредитов) и рассылали извещения об открытии кредитов на предстоящий месяц. Для сельских школ сельсоветы рассылали выписки из местного кассового плана в ка­честве документов, подтверждающих открытие кредитов. Бюджет­ные средства распределялись на текущие счета соответствующих учреждений и школ.

Численность и штаты административного и обслуживающего персонала начальных и средних школ устанавливались на расчет­ную величину класса в 40 учащихся (за исключением школ с чис­ленностью учащихся до 80 человек). В школах с 320 и более учащи­мися предусматривалась штатная должность счетовода-делопроиз - водителя .

При составлении смет образовательных учреждений применя­лась бюджетная классификация, как, например, приведенная в приложении № 2 к приказу НКФ СССР от 01.01.01 г. № 000 и содержащая применительно к образованию 16 статей расходов. При изменении классификации в 1955 г. число статей для отнесе­ния к ним расходов учреждений, состоящих на государственном бюджете, было сокращено до 13 . Перечень статей и краткое содержание относимых к ним расходов приведены в табл. 5.7.

Данная классификация успешно использовалась практически без изменений при бюджетном финансировании образовательных учреждений вплоть до начала 1990-х гг.

Таблица 5.7. Статьи расходов для учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР

Наименование

Включаемые расходы

Заработная плата

Все выплаты работникам штатного состава

Начисления на зара­ботную плату

Специфика сферы образования состоит в том, что целью и ре­зультатом ее функционирования является осуществление образо­вательного процесса. Правда, распространение получил взгляд на выпускника как на результат деятельности системы образования, тезис о несоответствии структуры подготовки специалистов тре­бованиям экономики, или в современных условиях - рынка труда, также представляется результатом именно такого подхода. Если согласиться с этим полностью, то придется решать вопросы соб­ственности на этот результат“ и его купли-продажи. Правда, опре­деленные шаги в этом направлении уже делались и делаются:

Существовала система государственного распределения спе­циалистов, что в некотором смысле отражало претензии го­сударства на результат работы системы образования;

Вводились элементы оплаты отраслей за подготовку специа­листов в рамках новых условий хозяйствования;

В настоящее время ставятся вопросы об обязательствах вы­ученного человека перед государством, за средства которого он проходил обучение.

Не вдаваясь в полемику по этому поводу, будем исходить из то­го, что финансирование образования - это обеспечение финансо­выми ресурсами образовательного процесса, осуществляемого об­разовательными учреждениями. Тем более, что бюджетная систе­ма в настоящее время в части финансирования образования настроена именно таким образом, поскольку бюджетные средства выделяются образовательным учреждениям именно на функцио­нирование, которое рассматривается как осуществление образова­тельной деятельности.

В финансировании образования необходимо еще раз подчерк­нуть важную особенность - принцип безвозвратности. Если в сфе­ре производства безвозвратность обусловлена, по сути дела, пере­дачей произведенного результата в собственность финансирующе­го субъекта, то в образовании выделяемые образовательным учре­ждениям средства ими непосредственно никак не возвращаются, не возмещаются собственнику средств ни в денежном, ни в материаль­ном или нематериальном эквиваленте. Не возникает и каких-либо обязательств по возврату этих средств. По форме средства потреб­ляются, не преобразуясь в материальный эквивалент, а нематери­альный результат образовательной деятельности не может быть выделен в качестве нематериального объекта, поскольку неотде­лим от своего носителя - человека и не может стать предметом товарно-денежных отношений.

Принцип безвозвратности предполагает также невозможность считать обученного человека, вступающего в жизнь, возмеще­нием или возвращением в иной форме собственнику-государству затрат на его обучение. Важно также и то, что у выпускника не возникает никаких обязательств по возврату средств, затраченных государством на его обучение, по крайней мере - пока.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что финансирование обра­зования не является каким-либо выражением отношений купли - продажи“ , где есть встречное движение финансовых ресурсов и их материального или нематериального эквивалента в виде товара или услуги. Финансируя образование, государство не покупает об­разовательные услуги, а обеспечивает деятельность своего струк­турного подразделения, производящего эти услуги для части насе­ления безвозмездно.

5.4. Сметный порядок финансирования

Финансирование образования осуществляется в определенном порядке, на основе сметы и называется сметным финансировани­ем. Сметное финансирование - это предоставление денежных средств из государственного и (или) муниципального бюджета для покрытия расходов учреждений на основании сметы - плано­вого документа установленного содержания. Оно осуществляется в строгом соответствии с целевым назначением расходов и норма­ми затрат, устанавливаемыми финансирующим органом с учетом особенностей деятельности бюджетных учреждений.

Смета бюджетного учреждения представляет собой составлен­ный по установленной или принятой форме и утвержденный в уста­новленном же порядке документ, определяющий объем и поквар­тальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения . Установленные сметой затраты учре­ждения группируются в соответствии с бюджетной классификаци­ей, которая определяет целевую направленность ассигнований по каждой классификационной статье - группе расходов.

Государственный и муниципальный бюджеты утверждаются на год в разрезе функциональных статей бюджетной классифи­кации (по функциям государства) и главных распорядителей бюд­жетных средств (министерств и ведомств), т. е. по организационно выделенным отраслям экономики. Именно такое представление бюджета содержится в соответствующих законодательных ак­тах. В соответствии с действующим бюджетным процессом, уста­новленным Бюджетным кодексом Российской Федерации , еже­годно составляется и утверждается бюджетная роспись , представ­ляющая собой детализацию утвержденного бюджета:

По бюджетополучателям;

По статьям экономической классификации;

По кварталам.

Бюджетная роспись составляется главными распорядителями бюджетных средств. Сводная бюджетная роспись по федеральному бюджету в целом, например, составляется и утверждается Минфи­ном России, в регионах - министерствами (комитетами) финансов. В результате утвержденный законодателем бюджет многократно усложняется. Степень усложнения может быть оценена соотноше­нием:

К у = 4 ■ Мб ■ Nст,

где К у - коэффициент усложнения; 4 - число кварталов в году; Мб - число бюджетополучателей; Мст - число статей экономиче­ской классификации.

Представляется, что такое увеличение числа показателей бюд­жета выглядит нерациональным по следующим причинам.

1) Для целей анализа такая детализация представляется избы­точной, поскольку в рамках бюджета в целом анализируют­ся не отдельные расходы конкретных бюджетополучателей, а их сводные, обобщенные значения по отраслям или разделам (подразделам) функциональной классификации. Анализ рас­ходов бюджетополучателями осуществляется на принципах управленческого учета, не всегда базирующегося на класси­фикационных статьях бюджета.

2) Чем больше детализированы расходы на стадии составления финансового плана, которым и является бюджет, тем боль­ше поправок придется в него вносить на стадии выполнения, поскольку точность планирования определяется, не в послед­нюю очередь, динамикой цен на товары и услуги, приобрета­емые в течение года на бюджетные средства. Кроме того, нет какой-либо общепринятой методологии бюджетного планиро­вания, что повышает вероятность таких отклонений. Если, к тому же, внесение поправок в бюджетную смету процедур­но затруднено, то возможны затруднения и в осуществлении отдельных видов финансируемой из бюджета деятельности.

3) Фактически бюджетная роспись фиксирует предложенное получателем распределение бюджетных ассигнований по ста­тьям, что практически исключает элемент государственно­го регулирования структуры бюджетных расходов в отдель­ном учреждении. Следовательно, с этой точки зрения такая детализация может и не фиксироваться на государственном уровне.

Столь подробная детализация бюджетных расходов сама по се­бе может являться материалом для анализа финансовой политики государства с несколько иной точки зрения. Подробно расписанная в отраслевом, территориальном и предметном разрезах структура государственных расходов может быть (и, по всей видимости, яв­ляется) очень серьезным инструментом регулирования экономики страны. Зная, например, структуру бюджетного финансирования учебных заведений отдельного города или региона, можно доста­точно четко определить, в какое время у них возникнет необходи­мость потратить известные суммы и на какие цели: на ремонт зда­ний; на приобретение оборудования и др. Благо, бюджетная клас­сификация позволяет и даже требует весьма детально структури­ровать расходы. Учитывая жесткий характер бюджетного процес­са, можно рассчитывать на выделение средств в указанное время, т. е. прогнозировать и (или) планировать государственный спрос на товары и услуги. Кроме того, структура бюджета в разрезе статей экономической классификации может рассматриваться в качестве своего рода отражения государственной политики субсидирования экономики через государственные закупки . Добавлю, что это яв­ляется предположением и не относится к изучаемому предмету.

Можно рассматривать экономическую классификацию рас­ходов бюджета в качестве инструмента, позволяющего опре­делить на стадии планирования необходимость и обоснованность тех или иных видов расходов для осуществления финансируемой из бюджета деятельности. В этом смысле классификация отража­ет представления государства, как субъекта финансирования, о та­кой целесообразности, а предназначаемые для финансирования тех или иных классифицированных расходов суммы - целесообраз­ные масштабы таких расходов. Степень детализации, принятая при классифицировании бюджетных расходов, может рассматриваться как своего рода индикатор централизации управления финансиро­ванием образования (и других бюджетных отраслей, конечно).

Экономический смысл жесткой привязки ассигнований к квар­талам во времени и к статьям расходов, как к определенным це­лям, состоит в том, чтобы сформировать такой механизм движения бюджетных средств, который бы обеспечивал концентрацию опре­деленных сумм в заданный момент времени (квартал, например) у соответствующего получателя для обеспечения достижения уста­новленной цели и незамедлительное расходование этих средств.

Несколько слов об экономической классификации расходов бюджетов. По своему экономическому содержанию расходы любой организации могут быть классифицированы по-разному. Главное при этом - обосновать их необходимость для достижения той це­ли, ради которой эта организация создана и финансируется. Все остальные расходы можно рассматривать как избыточные, т. е. в известном смысле как нецелевые.

Для коммерческих организаций целью является прибыль. Сле­довательно, именно прибыль и является мерилом обоснованности расходов: являются ли те или иные расходы необходимыми для по­лучения определенного объема прибыли, можно ли при заданном уровне прибыли обойтись без тех или иных расходов. Возможно, предложенная формулировка является излишне жесткой, но таким образом можно более выпукло обозначить сам подход к проблеме.

Цель деятельности некоммерческой организации в действую­щем законодательстве однозначно не определена. Приходится исхо­дить из предположения, что целью образовательного учреждения является осуществление образовательной деятельности. Необходи­мость тех или иных расходов, таким образом, следует оценивать с точки зрения того, насколько они необходимы для достижения именно этой цели.

Для качественной оценки такой необходимости применяется классификация расходов как форма многомерного обобщенного определения расходов, необходимых для получения хозяйственного результата или осуществления той или иной деятельности. Приме­ром такого рода определения качественного состава таких расхо­дов может служить определение, данное в Налоговом кодексе Рос­сийской Федерации . В частности, под обоснованными расхода­ми понимаются экономически оправданные затраты, оценка кото­рых выражена в денежной форме. Экономическое оправдание“ в данном случае представляет собой невозможность получения име­ющегося, т. е. уже полученного результата без этих расходов. Для планируемого результата, того результата, что только предпола­гается получить, и разрабатывается смета - плановый документ, обосновывающий затраты, необходимые для планируемого резуль­тата.

Структура расходов, связанных с производством и реализаци­ей, разнородна. Для осуществления этой деятельности необходимо не только изготавливать продукцию, но и осуществлять ее хра­нение и доставку, содержать, эксплуатировать и ремонтировать оборудование, проводить необходимые исследования и разработ­ки, осваивать природные ресурсы, осуществлять управление этими процессами, осуществлять мероприятия по реализации продукции и т. д. В обобщенном виде эти расходы подразделяются на четыре основные группы :

Материальные расходы;

Расходы на оплату труда;

Суммы начисленной амортизации;

Прочие расходы.

Поскольку экономическая целесообразность, особенно на ста­дии планирования расходов, не может быть обоснована простым отнесением к указанным группам расходов, Налоговый кодекс со­держит подробный перечень более конкретных видов расходов, ко­торые могут быть включены в состав обоснованных затрат на про­изводство и реализацию продукции.

Для обоснования необходимости расходов для некоммерческой организации такой подход, в принципе, также применим. Однако с одной оговоркой: на стадии планирования и обоснования расхо­дов для осуществления соответствующей деятельности прибыль не должна предусматриваться. Иными словами, все средства, запла­нированные в виде доходов, в том числе и из бюджета учредителя, должны расходоваться в полном объеме.

Как уже отмечалось выше, для выполнения этого требования разработаны и многократно апробированы подходы к разработ­ке сметы расходов образовательного учреждения, финансируемо­го из государственного или муниципального бюджета. В их осно­ву положен принцип расчета обоснованной потребности в бюджет­ных средствах образовательного учреждения по статьям экономи­ческой классификации расходов бюджетов. Более подробно этот вопрос будет рассматриваться дальше. Отметим только, что для для такого расчета необходимо выполнение ряда условий, в том числе:

Необходима хорошо разработанная методическая и норматив­ная база расчета и обоснования потребности в средствах;

Методическая база расчета должна быть принята всеми заин­тересованными сторонами - финансирующими, финансовы­ми и контрольными органами;

Методическая база должна изменяться вместе с изменением бюджетной классификации.

В настоящее время, к сожалению, эти условия не выполняются, что затрудняет планирование бюджетных расходов.

7Инспектор (дореволюц.) -должностное лицо в учебных заведениях, педа­гог, являющийся помощником директора .

10Пансионер - от слова „пансион“ (истор.) - закрытое среднее учебное заве­дение с общежитием для учащихся .

воспитанник (дореволюц.)-учащийся средней школы . В на­стоящее время обозначает как учащегося, так и выпускника учебного заведе­ния .

Воспитательный дом (дореволюц.) -государственное учреждение для вос­питания внебрачных детей и подкидышей .

Приказ - учреждение, ведавшее отдельной отраслью управления в Мос­ковском государстве, ведомство .

Приют (дореволюц.) - благотворительное учреждение для воспитания си­рот и беспризорных детей .

Правление (дореволюц.)-от „правитель11 - управляющий, заведую­щий .

Попечитель (дореволюц.) -в дореволюционной России должностное лицо в ведомстве просвещения, руководившее сетью учреждений ведомства на ме­стах или управлявшее отдельным учебным заведением .

Экзекутор (офиц. дореволюц.) -чиновник, ведавший хозяйственными де­лами и надзором за внешним порядком в канцелярии .

Приват-доцент (дореволюц.)-ученое звание нештатного преподавателя высшей школы .

(1- супруга Императора Алек­сандра III.

Совет народных комиссаров, впоследствии - Совет Министров.

Государственная плановая комиссия, в дальнейшем - Государственный плановый комитет.

Народный комиссариат просвещения, в дальнейшем - Министерство про­свещения.

Народный комиссариат финансов, в дальнейшем - Министерство фи­нансов.

Интересующиеся проблемой „разделения затрат на образование11 могут ознакомиться с материалами по этому вопросу, например, в журнале „Уни­верситетское управление: практика и анализ“ № 3 за 2006 г.

С 2008 г. -на 3 года.

Такая трактовка является не совсем точной и применена для того, чтобы дополнительно подчеркнуть ведомственный разрез бюджета.

Управленческий учет, по мнению ряда специалистов, является процессом индивидуализированным, основанным больше на частных предпочтениях кон­кретных организаций, учитывающих не только специфику их работы, но и отдельные их особенности. Тем не менее существуют Международные стандар­ты финансовой отчетности, имеющие в своей основе именно управленческий учет .

Основой государственных гарантий получения гражданами Российской Федерации образования в пределах государственных образовательных стандартов является государственное и (или) муниципальное финансирование образования.

• Законом РФ "Об образовании" (ст. 40) установлены как минимум пять показателей финансирования образования:
• государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10% национального дохода;
• государство гарантирует защищенность соответствующих расходных статей федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;
• размеры и нормативы финансирования образовательных учреждений ежеквартально подлежат индексации в соответствии с темпами инфляции;
• доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не может составлять менее трех процентов расходной части федерального бюджета;
• за счет средств федерального бюджета финансируется обучение в государственных образовательных учреждения высшего профессионального образования не менее 170 студентов на каждые 10 тыс. человек, проживающих в Российской Федерации.

Образовательные учреждения в соответствии со ст. 40 Закона РФ "Об образовании" независимо от их организационно-правовых форм в части непредпринимательской деятельности, предусмотренной уставом этих образовательных учреждений, освобождаются от уплаты всех видов налогов, в том числе платы за землю. Это же подтверждено ст. 239 Налогового кодекса РФ, часть II которого была принята в 2002 г.
Ежегодным земельным налогом, согласно ст. 1 Закона РФ "О плате за землю" от 11 октября 1991 г. № 1738-1, облагаются собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов. В соответствии с п. 4 ст. 12 данного Закона льготы по земельному налогу предоставляются учреждениям образования (они полностью освобождаются от налога), финансируемым за счет средств соответствующих бюджетов либо за счет средств профсоюзов, а также детские оздоровительные учреждения, независимо от источников финансирования. Высшим учебным заведением министерств и ведомств РФ по перечню, утвержденному Правительством РФ, предоставляется льгота (п. 11 ст. 12).
В целях привлечения инвестиций в систему образования государство предусматривает специальную систему налоговых льгот предприятиям, учреждениям и организациям независимо от их организационно-правовых форм, а также физическим лицам (включая иностранных граждан), вкладывающим свои средства, в том числе в натуральной форме, в развитие системы образования Российской Федерации. Характер, размеры и порядок предоставления этих льгот определяются законодательством Российской Федерации.
Работодатели несут ответственность за повышение профессиональной квалификации работников, с которыми они находятся в трудовых отношениях. Минимальные нормативы финансовых затрат на эти цели для предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также порядок использования финансовых средств устанавливаются Правительством РФ.
Государство предусматривает льготы по налогообложению недвижимости собственникам, сдающим свое имущество в аренду образовательным учреждениям.
Продукция организаций, реализуемая образовательным учреждениям, при исчислении налогов приравнивается к товарам народного потребления.
Государство выплачивает родителям (законным представителям) государственные пособия по уходу за ребенком до определенного законодательством Российской Федерации возраста, пособия на детей малообеспеченным семьям, многодетным и одиноким матерям (отцам), инвалидам с детства, пособия на детей военнослужащих срочной службы, несовершеннолетних детей в период розыска их родителей, а также другие социальные пособия. Суммы указанных пособий не включаются в облагаемый подоходным налогом доход граждан.
Родителям (законным представителям), осуществляющим воспитание и образование несовершеннолетнего ребенка в семье, выплачиваются дополнительные денежные средства в размере затрат на образование каждого ребенка (на соответствующем этапе) в государственном или муниципальном образовательном учреждении. Сумма указанных выплат не включается в облагаемый подоходным налогом доход граждан.
Государство создает необходимые условия для развития сети учреждений дополнительного образования детей и оказывает материальную поддержку данным учреждениям, в том числе финансовую.
Совет Федерации РФ в Постановлении "О состоянии и перспективах развития системы высшего и профессионального образования" (1998 г.) отмечал, что "ситуация в системе высшего профессионального образования Российской Федерации в последние годы в основном определялась крайне неудовлетворительным бюджетным финансированием. Следствием этого стали ухудшение условий обучения студентов, разрушение материальной базы образовательных учреждений, систематическая задержка выплаты заработной платы работникам вузов, рост объемов платного обучения, нарастание социальной напряженности в образовательных учреждениях". Совет Федерации признал необходимым отказаться на государственном уровне от экономии бюджетных средств за счет интересов образования, и осуществлять в последующие годы последовательное увеличение объемов финансирования высшего профессионального образования за счет федерального бюджета, приведя его размеры с 1999 г. в соответствие с положениями закона.
Сложные проблемы возникают в связи с налогообложением вузов, в частности, с налогами на прибыль, получаемую от обучения. Дело здесь в неопределенности статуса университетов и институтов, с одной стороны, и чрезвычайным многообразием налогов - с другой. Не всегда просто отделить чисто образовательную активность от коммерческой для правильного определения налогообложения в вузе.
В последнее время наметились реальные шаги Министерства образования РФ, направленные на решение в практической плоскости ряда из вышеперечисленных проблем. Большие возможности в этом плане заложены в идее предоставления вузам особого статуса "образовательная организация". Этот статус может дать новые возможности в рамках действующего законодательства, которое включает не только Закон "Об образовании", но и законы о бюджетных отношениях, таможенных, налоговых процедурах, Гражданский кодекс. "Их положения сейчас фактически нейтрализуют очень много из тех льгот и преференций, которые обещаны образовательным государственным учреждениям Законом об образовании. Из-за этих несоответствий вузы, пытающиеся заработать средства для развития, оказываются в путах запретов по распоряжению землей, имуществом. Драконовские таможенные правила делают бессмысленной всякую попытку образовательного учреждения купить что-нибудь дешево за рубежом и т.д."
Именно эти обстоятельства и послужили первопричиной разработки такого статуса для образовательного учреждения, который сохранил бы льготы, положенные ему по Закону "Об образовании", и одновременно предоставлял бы шанс воспользоваться теми льготами, которые определены положениями Гражданского, Налогового и Таможенного кодексов.
Смена статуса вуза с "учреждения" на "организацию" не влечет за собой ни их частичной ни их полной приватизации (чего многие первоначально опасались).
Для обеспечения финансирования коммунальных услуг вузов предлагается изыскать средства для дополнительного финансирования системы образования, реализовать часть федерального имущества системы образования, ввести частичную платность образования (дифференцированного, под строгим государственным контролем, в различных формах), ввести целевой налог (сбор) на нужды образования.
Поскольку высшее образование имеет огромное значение для экономического и культурного развития страны и поскольку от высшего образования прямо зависит благосостояние нации, государство и в будущем должно оставаться основным источником финансирования высшего образования. Сохранение ведущей роли государства в его финансировании важно еще и по следующим причинам.
Общество прямо заинтересовано в том, чтобы развитие системы высшего образования соответствовало его экономическим и социальным потребностям, обеспечивало поддержание международной конкурентоспособности. Государство должно предоставить необходимые для этого средства. Количественно измеримые выгоды от высшего образования получают главным образом выпускники вузов, отрицательные же последствия нехватку выпускников вузов будет испытывать страна в целом и все ее граждане.
Если частные фирмы или отдельные лица - исходя из собственных текущих интересов - будут определять масштабы и характер развития системы высшего образования, это может привести к тому, что она не будет отвечать долгосрочным потребностям экономики в целом, а объем инвестиций в высшее образование окажется недостаточным. Государство должно обеспечить подготовку рабочей силы нужной квалификации и в нужном объеме, а также справедливый, с социальной точки зрения, доступ к высшему образованию. Высшее образование должно развиваться в условиях стабильных "правил игры"; Правительству следует избегать внезапных изменений в финансировании высшего образования или в государственной политике в отношении высшего образования.
Рыночные реформы финансирования высшего образования оказывают непосредственное влияние на его доступность. Увеличение расходов семей на оплату обучения своих детей в высшей школе может негативно сказаться на доступности высшего образования для низших по доходам групп населения.

• Для того чтобы обеспечить эффективность системы высшего образования и одновременно не допустить уменьшение его доступности для выходцев из семей с низкими доходами, необходимы следующие меры в сфере финансирования:
• заключение долгосрочных соглашений между вузами и государством, предусматривающих финансирование различных специальных программ (это может обеспечить сохранение доступности высшего образования для малообеспеченного населения, представителей национальных меньшинств);
• учет материального положения студентов и выпускников вузов при предоставлении образовательных кредитов и стипендий. Следует предоставлять такие кредиты, выплата задолженности по которым осуществляется в зависимости от доходов выпускников вузов. Если доход выпускника не достигает определенного минимального уровня, выплата задолженности должна откладываться.

На решение указанных проблем направлено, в частности, планируемое Министерством образования РФ внедрение так называемых государственных финансовых именных обязательств для студентов, обучающихся на коммерческой основе, в зависимости от степени успешности сдачи вступительных испытаний.
Как отмечает министр образования В.М. Филиппов, "самая большая проблема - частные средства". По его мнению, те ограничения на возможности негосударственного финансирования образования, которые существуют сейчас, в основном приводят к тому, что, во-первых, образование недофинансируется, во-вторых, потребители образовательных услуг не имеют возможности получить их даже тогда, когда готовы за них заплатить. И, в-третьих, финансовые потоки в образовании вынужденно загоняют в тень, лишь бы из-за нынешнего статуса учреждений образования не быть втиснутыми в прокрустово ложе Бюджетного кодекса.

Введение.

Принципиальной особенностью образовательной политики в большинстве развитых стран 60-х гг. XX века становится приоритетность финансирования системы образования, признание ее сферой национальных интересов. В значительной степени этому способствовали внушительные успехи СССР в области ядерных технологий, космических исследований и достижения советской системы образования. В этот период США начинают их использовать, отдавая приоритет развитию математического и естественнонаучного образования. Более того, по мнению И. Шабатина, именно советский опыт способствовал «тому, что государства Запада взяли на себя функции гаранта равной доступности образования для разных социальных слоев населения» .

Политика доступности высшего образования была доминирующей до 80-х гг. практически во всех развитых странах. Между тем, начиная с середины 80-х гг., во многих странах темпы роста бюджетных ассигнований в эту сферу перестали поспевать за увеличивающимся спросом, и начался пересмотр образовательной политики.

Кризис образования является одной из глобальных проблем современности, разрешение которой имеет первостепенное значение для благополучия каждой страны.

Современное состояние образования в России обычно характеризуется в первую очередь с позиций недостаточности бюджетных средств выделяемых государством для обеспечения функционирования данной сферы деятельности. Даже в тяжелейшем 1942 г. на нужды образования советская власть выделяла 5,7 % из своего крайне напряженного бюджета, а уже в 1950 г. эти расходы достигли почти 14 %. Но с 1994 г. доля финансирования из федерального и местных бюджетов неуклонно снижается. В этих условиях все остальные проблемы, связанные с содержанием и качеством образования, доступностью качественного образования для различных слоев населения, более полным удовлетворением запросов учащихся и другие, отодвигаются на второй, а то и третий план. В условиях острого дефицита финансовых ресурсов такая расстановка приоритетов выглядит обоснованной. Более того, можно полагать что большинство названных проблем порождается в первую очередь недостаточным финансированием.

Глава 1. Тенденции в финансировании образования.

1.1. Тенденции в объеме и источниках финансирования

образования и их последствия.

Основными источниками финансирования образования являются бюджеты трех уровней – федерального, субъектов РФ и муниципальных образований. Сводные данные о структуре бюджетного финансирования образования приведены в следующей таблице 1.

Таблица 1.

Распределение ассигнований на образование между бюджетами разных уровней (на 2003 г.).

Источник: данные Минобразования России.

В последние годы бюджетное и внебюджетное финансирование учебных заведений НПО и СПО в совокупности покрывает 25-33 % их рациональной потребности в средствах.

С началом экономических реформ существенно сократился, а нередко и полностью прекратил свое существование такой источник финансирования ПТУ и ссузов, как средства предприятий, для которых они готовили кадры. Они также лишились мест для прохождения производственной практики. Предприятия перестали передавать учебным заведениям НПО и СПО оборудование, которое могло бы использоваться в учебных целях.

В начале 90-х годов государство оставило образование, в том числе высшую школу, без внимания и соответственно без адекватного финансирования. Так продолжалось фактически до конца 90-х гг. Некоторое увеличение доли бюджетного финансирования профессионального образования в период 1999 – 2001 гг. по отношению к ВВП не смогло в полной мере компенсировать последствий финансового кризиса 1998 г. (см. таблицу 2) В 2000 г. расходы в высшем образовании в расчете на одного студента достигли 50 % к уровню 1998 г., в среднем профессиональном – 57 %, в начальном профессиональном – 48 %. (см. таблицу 3)

Таблица 2

Динамика бюджетного финансирования расходов на образование.

Источник: данные Минобразования России

Таблица 3

Расходы на образование из средств консолидированного бюджета по уровням образования (млрд.руб.)

Источник:

Наряду с бюджетными средствами важным источником финансового обеспечения образовательной деятельности государственных образовательных учреждений является внебюджетные средства, т.е. доходы от самостоятельной уставной деятельности. (Соотношение бюджетных и внебюджетных поступлений представлено в приложении № 3) Право ведения такой деятельности предоставлено образовательным учреждениям законодательно:

В соответствии с пунктом 3 (абзац 2) ст. 50 ГК РФ образовательные учреждения как некоммерческие организации могут осуществлять деятельность, приносящую доходы;

Пунктом 5 ст. 43 Закона РФ «Об образовании»: «Образовательные учреждение вправе с согласия собственника использовать закрепленные за ним финансовые средства и иные объекты собственности в осуществляемой им деятельности, связанной с получением дохода»;

Пунктом 48 ст. 48 Закона РФ «Об образовании» образовательным учреждениям предоставлено право осуществления платной образовательной деятельности.

Кроме того, образовательным учреждениям законодательно разрешено ведение предпринимательской деятельности (ст. 47 Закона «Об образовании»):

Реализация и сдача в аренду основных фондов и имущества образовательных учреждений;

Торговля покупными товарами, оборудованием;

Оказание посреднических услуг;

Долевое участие в деятельности других учреждений (в т.ч. и образовательных) и организаций;

Приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов по ним;

Ведение приносящих доходы иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством предусмотренных уставом продукции, работ, услуг и с их реализацией.

В практической деятельности в рамках законодательно установленных направлений сформировался существенно более широкий перечень направлений поступления доходов. Основными направлениями получения доходов от самостоятельной деятельности являются следующие:

1. платная образовательная деятельность, предоставление дополнительных платных образовательных услуг;

2. учебно-производственная деятельность мастерских, учебно-опытных участков, агростанций, хозяйств, типографий, магазинов, подразделений общественного питания и других структурных подразделений образовательных учреждений, не имеющих статуса юридического лица;

3. предпринимательская деятельность;

4. ведение деятельности, приносящей доход от иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством продукции, работ, услуг и с их реализацией;

5. добровольные пожертвования, целевые взносы физических и/или юридических лиц, средства, полученные из бюджетов РФ и бюджетов муниципальных образований;

6. средства, поступающие в виде платы за проживание в общежитиях, жилых помещениях, содержание детей в детских дошкольных учреждениях и школах-интернатах;

7. выполнение НИОКР и оказание услуг по договорам и грантам на проведение научно-исследовательских работ;

10. отчисления обособленных и/или структурных подразделений, входящих в состав образовательных учреждений и наделенных по доверенности полностью или частично правомочиями юридического лица, от доходов, а также отчисления образовательных учреждений их обособленным и/или структурным подразделениям в соответствии с уставами учреждений и положениями о структурных подразделениях.

В течение последних двадцати лет сформировались три модели финансирования высшего образования:

I. Ориентация на создание свободного рынка в сфере высшего образования;

II. Модель формирования общественного рынка в сфере высшего образования;

III. Антирыночная модель, ориентированная на блокирование рыночных отношений в сфере высшего образования.

Наше правительство реализует первую модель финансирования. Основной ее целью является стимулирование развития конкурентных начал и постепенная коммерциализация высшего образования. Но российский вариант вхождения высшей школы в рынок проходил в условиях, кардинально отличающихся от западных «тепличных» сценариев.

Во-первых, по скорости вхождения в рынок. На Западе осуществлялся постепенный допуск рыночных отношения в сферу образования, у нас был реализован принцип «шоковой терапии».

Во-вторых, по целям вхождения в рынок. «Национальной особенностью» российского пути в рынок является приоритет самостоятельного поиска недостающих высшей школе средств.

В-третьих, по степени готовности общества к внедрению рыночных отношений в сферу высшего образования (отсутствие в РФ многочисленного среднего класса, способного оплачивать свое образования, и финансовых механизмов обеспечения доступа малоимущих слоев населения).

Из таблицы видно, что доля студентов, обучающихся с полным возмещением затрат возрастает стремительными темпами. За период с 1995 по 2002 гг., она увеличилась более чем в пять раз, притом, что численность бюджетных студентов за этот же период увеличилась лишь в 1,2 раза [приложение 1].

Четвертое отличие – увеличивающийся разрыв между ростом доходов населения и ростом цен на образовательные услуги. Неудовлетворенный спрос на высшее образовании, ограниченность предложения «бюджетного» обучения, разрыв между реальной стоимостью обучения и величиной государственного финансового обеспечения, отмена льготы по налогу на прибыль для образовательных учреждений – все эти факторы предопределяют тенденцию увеличения стоимости контрактного обучения в государственной высшей школе.

Результаты коммерциализации образования можно разбить на плюсы и минусы:

«+» 1. Введение множества новых специальностей в вузах;

2. Повышение конкуренции;

3. Внебюджетные средства повышают финансовую самостоятельность учебных заведений;

4. Внебюджетные поступления используются для покупки необходимого оборудования и ремонта зданий, т.к. бюджетных средств на эти цели либо не выделяется, либо выделяются в недостаточном количестве;

«–» 1. Либеральные реформаторы, вслед за нобелевским лауреатом М.Фридманом, утверждают, что плата за свое обучение побуждает студентов ответственнее относиться к занятиям, повышает качество образования. Однако результаты опроса преподавателей вузов приводят к противоположным выводам. Это подтверждается и исследованиями: среди поступивших на конкурсной основе учатся на «хорошо» и «отлично» – 58 %, на «удовлетворительно» – 18 %, занимаются научно-техническим творчеством – 26 %. У поступивших на контрактной основе: 47, 38 и 7 % соответственно ;

2. С середины 90-х гг. неуклонно растет масса «вузовских» структур, создаваемых на коммерческих началах, нередко под «крышами» самых авторитетных вузов Москвы и Санкт-Петербурга;

3. Коммерциализация неизбежно ведет к снижению качества высшего образования не только в частных, но и государственных, в том числе самых лучших учебных заведениях;

4. Старение профессорско-преподавательского состав вузов, средний возраст штатного персонала колеблется от 55 до 60 лет в зависимости от типа учебного заведения;

5. Работа преподавателей в нескольких вузах одновременно, в следствии чего, у них не остается времени на подготовку к лекциям и освоение нового материала.

Этот ряд негативных тенденций и проблем, сдерживающий развитие высшей школы, нашёл отражение в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г. Концепция предполагает два основных направления модернизации: кардинальное обновление содержания образования за счет повышения его качества и формирование эффективных экономических отношений в образовании. Важным элементом эффективного экономического механизма модернизации образования является комплекс финансовых мер, среди которых наиболее приоритетными должны стать:

– разработка нормативов бюджетного финансирования высших учебных заведений;

– создание системы государственного образовательного кредитования;

– нормативно-правовое обеспечение экономической самостоятельности учреждений образования;

– последовательная реализация принципа экономической автономии учебных заведений;

– обеспечение прозрачности финансовой деятельности образовательных учреждений;

– создание условий для привлечения дополнительных средств в учреждения образования, широкое использование льгот, в т.ч. и налоговых.

Но и у Концепции есть отрицательная сторона. В Концепции говорится, что она обеспечит продолжение модернизации того, что осуществлялось в 2001-2005 гг. Но как? И на что выделяются деньги? Из 45,3 млрд. руб. бюджетных средств 18,6 млрд. руб. предполагается потратить на повышение эффективности управления в системе образования, еще 3,6 млрд. руб. – на совершенствование экономических механизмов в этой сфере, 5,2 млрд. – на развитие системы обеспечения качества. Таким образом, 27,4 млрд. руб. или более 60 % финансовых средств Программы чиновники предполагают потратить на самих себя как управленцев и ведение административно-бюрократических игр на образовательном поле. Впрочем, оставшиеся 16,7 млрд. руб., как ожидается, должны обеспечить совершенствование содержания и технологий образования. Но… Распределяться они будут тоже чиновниками Министерства. Так что тот безусловный факт, что процесс образования, его совершенствование, повышение качества происходит не в управленческих структурах, а в конкретных вузах, на конкретных кафедрах, в работе конкретных преподавателей, непосредственно в учебных классах, аудиториях совместными усилиями педагогов и обучающихся, игнорируется напрочь.

Образование людей (школьников, студентов), в конечном счете, – продукт, производимый ими же самими под руководством и совместно с преподавателями. В нашей же стране вознамерились получить лучший продукт, лучше обеспечивая не непосредственных производителей этого продукта, а структуры, которые стоят над ними.

Для повышения его эффективности и качества нужны более существенные финансовые и интеллектуальные инвестиции в тех, кто образовывается и кто образовывает, т.е. прежде всего в учащихся и преподавателей. Но эта примитивная истина никак не представлена в реальных действиях правительства России.

1.2. Налогообложение, как фактор, влияющий на финансирование образования.

Льготное налогообложение – эффективный инструмент, стимулирующий развитие экономической самостоятельности высших учебных заведений, повышение их финансовой обеспеченности.

Пунктом 3 статьи 40 Закона РФ «Об образовании» предусматриваются существенные налоговые льготы для высших учебных заведений, устанавливая, что образовательные учреждения независимо от их организационно-правовых форм в части непредпринимательской деятельности, предусмотренной уставом этих образовательных учреждений, освобождаются от уплаты всех видов налогов. П. 5 ст. 33 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» вводит специальное положение: денежные средства, полученные высшими учебными заведениями в результате внешнеэкономической деятельности, не подлежит изъятию и налогообложению.

Другими словами, положения законодательства РФ об образовании признают любую экономическую деятельность высшего учебного заведения, осуществляемую им в рамках его основных уставных задач, непредпринимательской и не подлежащей налогообложению никакими налогами. Но для целей налогообложения отнесение деятельности к предпринимательской или непредпринимательской значения не имеет. После введения части второй Налогового кодекса значимым стало только содержание деятельности. Так, согласно п/п. 14 п. 2 ст. 149 НК РФ не подлежит налогообложению реализация на территории РФ услуг в сфере образования по проведению учебно-производственного или воспитательного процесса за исключением консультационных услуг, а также услуг по сдаче в аренду помещений. При этом подчеркивается, что реализация товаров подлежит налогообложению.

Таким образом, ст. 149 НК РФ ограничивает применение льгот по НДС для государственных вузов лишь услугами в сфере образования.

Не облагается налогом имущество бюджетных учреждений, в том числе образовательных учреждений, и имущество, используемое исключительно для нужд образования. Это позволяет освобождать от данного налога имущество как государственных, так и негосударственных учебных заведений.

Бюджетные образовательные учреждения освобождаются от уплаты транспортного налога.

От уплаты земельного налога полностью освобождаются государственные образовательные учреждения. Обязанность платить земельный налог возникает только в том случае, если образовательное учреждение сдает земельный участок в аренду.

Плата студентов за обучение является одним из источников внебюджетного финансирования вузов. НК РФ предусматривает возможность уменьшить налогооблагаемый доход физического лица на социальные налоговые вычеты, к которым относятся вычеты на обучение (ст. 219 НК РФ). Его могут получить налогоплательщики, у которых в течение истекшего года были расходы на обучение, а также на обучение их детей в возрасте до 24 лет не дневной форме обучение в образовательных учреждениях, в размере не более 38 000 рублей.

Особенность положений НК РФ о налоге на прибыль организаций состоит в том, что они не предусматривают существование вообще никаких налоговых льгот по этому налогу. Основные положения, призванные благоприятствовать деятельности образовательных учреждений, сосредоточены в ст. 251 НК РФ, определяющей перечень доходов, не учитываемых при определении налоговой базы по указанному налогу. В частности не подлежат налогообложению доходы в виде имущества, полученного в рамках целевого финансирования.

НК РФ исходит из принципа налогооблагаемости любых доходов государственных высших учебных заведений от платных услуг любого рода, в том числе образовательных. То есть, подвергаются налогообложению доходы от платных услуг и иной деятельности государственных высших учебных заведений, признаваемые в то же время в силу БК РФ доходами бюджета. Другими словами государство в некотором отношении начинает подвергать налогообложению свои собственные доходы.

Таким образом, провозглашенные законом «Об образовании» государственные гарантии приоритетности образования в части освобождения от уплаты всех налогов носят в значительной мере условный характер. Реализующие их положения налогового законодательства позволяют облагать образовательные учреждения налогами аналогично коммерческим организациям, в том числе в части образовательной деятельности.

образования.

2.1. ГИФО.

В положении об условиях и порядке проведения в 2002-2003 годах эксперимента по переходу на финансирование отдельных учреждений высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств установлено следующее:

1. Эксперимент по переходу на финансирование высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств (ГИФО) проводится в 2002-03 годах(2002/03 – 2003/04 учебные года).

2. ГИФО – свидетельство о результатах сданного гражданином единого государственного экзамена с соответствующей записью, удостоверяющей категорию финансового обязательства, являющееся основанием для предоставления вузу бюджетных средств на обучение в нем этого гражданина в течение всего срока обучения в соответствии с государственным образовательным стандартом.

3. Состав вузов, участвующих в эксперименте, утвержден Министерством образования РФ: (на 2004 год)

1) Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Марийский государственный технический университет»;

2) Марийский государственный педагогический институт им. Н.К.Крупской;

3) Марийский государственный университет;

4) Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Чувашский государственный университет имени И.Н. Ульянова»;

5) Чувашский государственный педагогический университет им. И.Я.Яковлева;

6) Якутский государственный университет имени М.К. Амосова.

4. По завершении эксперимента студентам, принятым в вузы на основе финансовых обязательств, гарантируется обучение на следующих условиях:

студент государственного вуза, частично оплачивающий обучение в соответствии с договором между ним и вузом, завершает обучение на тех же условиях, что и в период эксперимента;

студент государственного вуза, принятый на бесплатной основе завершает обучение на бесплатной основе.

5. Число студентов, обучение которых осуществляется за счет средств, распределяемых на основе финансовых обязательств, без доплаты со стороны студентов, должно составлять не менее 50 процентов от общего числа студентов, зачисленных в вуз, в том числе не менее 25 процентов от общего числа студентов по каждой специальности.

6. Если гражданин не вошел в число лиц, обучающихся только за счет бюджетных средств, и стоимость обучения превышает размер финансового обеспечения выданного ему финансового обязательства, он заключает с вузом договор на свое обучение и вносит разницу между стоимостью обучения и величиной финансового обеспечения финансового обязательства в порядке, установленном указанным договором.

В соответствии с приложением к приказу Минобразования России от 26.03.03. №1194 категория ГИФО определяется исходя из соответствия, между пороговыми значениями приведенной суммы баллов, соответствующей определенным значениям финансового обязательства, и приведенной суммой баллов, полученной гражданином по учебным дисциплинам. Приведенная сумма баллов рассчитывается как среднее арифметическое результатов экзаменов по всем конкурсным предметам специальности вуза. Для лиц, окончивших с медалями образовательные учреждения среднего (полного) общего образования, а также окончивших с отличием образовательные учреждения среднего профессионального образования, категория финансового обязательства устанавливается на основе балла, полученного поступающим при сдаче профильного экзамена. Для лиц, имеющих среднее профессиональное образование соответствующего профиля, зачисленный в вуз для обучения по сокращенным программам, устанавливается третья категория финансового обязательства.

В основу нового механизма финансирования положена необходимость решения следующих задач:

– переход к финансированию результатов деятельности вуза по количеству и качеству оказанных услуг;

– сохранение гарантий получения гражданами бесплатного высшего профессионального образования;

– усиление рыночных начал в распределении бюджетных средств между вузами;

– стимулирование повышения качества образовательных услуг;

– выравнивание условий доступа к получению высшего образования для детей из малообеспеченных семей.

Финансирование на основе ГИФО имеет ряд преимуществ перед традиционной сметной системой финансирования:

1) введение ГИФО не предполагает переход на всеобщее платное образование;

2) в условиях проводимого эксперимента меняется действующая система бюджетного финансирования. Новый порядок планирования и финансирования предусматривает рыночный механизм распределения средств на основе ГИФО, при котором объем бюджетного финансирования зависит от выбора студента. Тем самым бюджетные средства направляются в наиболее конкурентоспособные вузы, обеспечивающие высокий уровень качества образовательного процесса;

3) дифференциация ГИФО по категориям приведет к тому, что в ведущие вузы прибудут абитуриенты, получившие более высокие оценки по ЕГЭ. Соответственно, финансирование этих вузов будет значительно превышать финансирование вузов, имеющих низкий рейтинг на рынке образовательных услуг.

Но, как и любая новация, система финансирования на основе ГИФО имеет и определенные недостатки:

1) рыночная модель распределения бюджетных ресурсов не всегда приводит к достижению структуры спроса на кадры высшей квалификации, необходимой обществу;

2) модель финансирования вузов на основе ГИФО представляет собой лишь иной способ распределения бюджетных ресурсов, заложенных в федеральном бюджете на очередной финансовый год. В размерах ГИФО учитываются не нормативные потребности в бюджетных средствах, а только возможности бюджета в очередном году;

3) ГИФО не учитывает дифференциации стоимости обучения по разным специальностям;

4) на основе ГИФО распределяется только часть бюджетных средств, обеспечивающих оплату труда, начисления на оплату труда и часть прочих расходов;

5) размер ГИФО каждой категории определяется до начала учебного года исходя из двух показателей: объема бюджетных средств, распределяемых на основе ГИФО, и предполагаемого соотношения абитуриентов. Первый показатель является константной величиной и определяется возможностями бюджета, а второй может сильно отличаться от предполагаемого ввиду невозможности точно предвидеть результаты ЕГЭ по категориям.

Отмеченные недостатки системы финансирования на основе ГИФО проявились в ходе подведения результатов первого этапа эксперимента. По результатам реализации первого этапа эксперимента в 2002 г. Министерство образования РФ изменило условия проведения эксперимента на 2003-2004 гг.:

– снижены размеры финансового обеспечения ГИФО всех категорий (см. приложение №2);

– отменена льгота для поступающих в вузы в рамках целевого приема;

– в целях стимулирования вузов и абитуриентов, поступающих на специальности, особо значимые для социально-экономического развития регионов, по этим специальностям были установлены более высокие размеры ГИФО и ограничение на общее число таких лиц по всем специальностям.

В ходе эксперимента по-прежнему наблюдались негативные тенденции, такие как рост стоимости обучения в вузах, участвующих в эксперименте, уменьшение числа принятых на бесплатное обучение, уменьшение приема по техническим специальностям и увеличение – по специальностям в области экономики и управления. Кроме того, эксперимент оказался затратным, намного превысив смету.

Для повышения эффективности функционирования он должен быть существенно изменен путем расчета стоимости ГИФО исходя из нормативов финансовых затрат. Они должны лечь в основу стоимости ГИФО третьей категории, которую получили наибольшее число выпускников вузов в 2003 г. (42,7%) . Стоимость остальных категорий ГИФО должна рассчитываться на основе повышающих (для первой и второй категорий) и понижающих (для четвертой и пятой категорий) коэффициентов к базовой стоимости.

Образовательные ваучеры (ГИФО), несмотря на то, что этой идее уже более ста лет, не нашла практического применения в вузах ни одной страны мира, в том числе в США, откуда эта идея позаимствована .

2.2. Образовательный кредит.

По оценкам социологов, готовность семей платить за образование в последние годы возрастает. Социологические исследования показали, что почти 33 % семей «безусловно готовы» и еще почти столько же «скорее готовы» к значительным затратам для получения ребенком высшего образования. Однако в настоящее время лишь 25-30 % семей потенциально могут принимать участие в финансировании образования своих детей. При этом регулярно платить за высшее образование могут далеко не все семьи, которые это вынуждены делать уже сейчас.

В настоящее время в России существует несколько способов оплаты обучения в вузе с помощью заемных средств, в том числе обычный потребительский кредит, финансовая помощь вуза и специальный образовательный кредит.

Потребительский кредит не подходит для будущих студентов дневного отделения, поскольку является краткосрочным, предоставляется на срок до 3 лет, начисляемые проценты достаточно велики. Кроме того многие действующие программы выдачи подобных ссуд предусматривают залог имущества, что не могут себе позволить очень многие граждане нашей страны.

Можно взять кредит на обучение в самом вузе. Однако даже там, где эта система используется, кредит предоставляется не всем абитуриентам.

Наконец, можно взять специальный образовательный кредит. Предоставление его государством предусматривается в законе РФ «Об образовании» и Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г.

В настоящее врем предоставление гражданам государственного образовательного кредита занимается только Сбербанк России, который разработал и утвердил в июне 2000 г. порядок предоставления кредитов физическим лицам на оплату обучения в образовательных учреждениях. Он предоставляет кредит созаемщикам – учащемуся и его представителям. Учащийся – физическое лицо в возрасте от 14 лет. Представителями могут быть родители, усыновители, попечители и другие физические лица.

Банк может отказать в предоставлении кредита если:

1) выбранный вуз не имеет государственной аккредитации;

2) при наличии обстоятельств, свидетельствующих о том, что предоставленная заемщику сумма не будет возвращена в срок.

Представитель учащегося приносит в банк паспорт, справки о его доходах и доходах поручителей (в ней указывается среднемесячный доход за последние 6 месяцев с указанием всех удержаний за этот срок), анкеты, паспорта поручителей и залогодателей, согласие супругов поручителей и залогодателей на заключение договоров залога и поручительства. Сам учащийся пишет заявление на получение кредита, показывает паспорт и предъявляет договор о подготовке специалиста.

Кредиты предоставляются в рублях на основе договора об открытии невозобновляемой кредитной линии в пределах установленного лимита кредитования в безличном порядке путем зачисления суммы кредита на счет созаемщика по вкладу «до востребования». Лимит определяется Сбербанком исходя из платежеспособности представителя учащегося или суммарной платежеспособности представителя учащегося и предоставляемого обеспечения.

Максимальный лимит кредитования не может превышать 70 % стоимости обучения за полный период обучения в образовательном учреждении. Срок кредита не может превышать 11 лет. В настоящее время величина процентной ставки равна 19 % годовых.

В период обучения учащийся предоставляет в Сбербанк соответствующие документы образовательного учреждения, подтверждающие прохождение учащимся очередного периода обучения. После окончания обучения учащийся представляет в банк диплом. В случае трудоустройства учащегося – справку с места работы о трудоустройстве или заверенную копию трудовой книжки, а по истечении 6 месяцев после трудоустройства – справку с места работы о доходах и размере производимых удержаний.

Образовательный кредит Сбербанка имеет ряд выгод для студентов:

1) каждый гражданин старше 14 лет может заключить договор с банком на получение образовательного кредита;

2) кредит является долгосрочным: он может достигать 11 лет;

3) деньги за получение образовательного кредита получатель кредита может возвратить после получения образования;

4) кредит предоставляется частями.

Но в целом система образовательного кредита, разработанная Сбербанком, малопривлекательна для большинства граждан страны:

1) из-за высокой процентной ставки (19 % годовых);

2) за пять лет обучения фактические затраты заемщика возрастают почти в 2 раза;

3) в качестве обеспечения принимается ликвидное имущество (квартира, автомобиль, другие ценности).

Кредитная система Сбербанка, по мнению экспертов, весьма далека от идеальной. Более привлекательные программы кредитования разработали некоторые вузы. Например, программа «Кредо», разработанная Российской экономической академией им. Г.В. Плеханова, она также реализуется в Санкт-Петербургском государственном университете, МГУ им. М.В. Ломоносова и Московской сельскохозяйственной академии им. К.А. Тимирязева.

Программа «Кредо» представляет надежную процедуру получения целевых образовательных кредитов (таблицы 4 и 5).

Таблица 4

Условия образовательного кредитования по программе «Кредо»

В соответствии с действующим законодательством оснащение образовательного учреждения (далее – ОУ) может финансироваться из нескольких источников.

Бюджетные ассигнования

В первую очередь это бюджетные ассигнования в виде субсидий на оказание государственных (муниципальных) услуг, а также в виде инвестиций по предусмотренным в бюджете проектам и программам.

В настоящее время принципы финансирования претерпевают изменения. В частности, осуществляется переход от финансирования содержания учреждения как организации к нормативному финансированию оказываемых им услуг. В стоимости таких услуг включаются затраты на содержание необходимого имущества и учебные материалы. Количественные (объемные) и качественные показатели подлежащих финансированию услуг определяются муниципальным заданием, данным учреждению его учредителем. Вместе с тем, требование расходования средств согласно разрешенным направлениям остается неизменным (по статьям расходов).

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами с учетом разграничения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ (Московской области) и органов местного самоуправления.

К полномочиям органов государственной власти субъекта РФ в сфере образования относится выделение местным бюджетам субвенций, необходимых для реализации основных общеобразовательных программ, в т. ч. на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов). Размер субвенций определяется в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта РФ (Московской области).

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования относится обеспечение финансирования на содержание зданий и строений муниципальных ОУ, а также на обустройство прилегающих к ним территорий.

Финансирование ОУ, находящихся в ведении субъектов РФ и муниципалитетов, осуществляется на основе, соответственно, федеральных нормативов и нормативов субъекта РФ, которые определяются по каждому типу и уровню образовательных программ в расчете на одного воспитанника, а также на иной основе.

Нормативы финансирования образовательных учреждений субъекта РФ и муниципальных образовательных учреждений – органами государственной власти субъектов РФ. Органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ).

Целевые программы развития образования

Дополнительное финансирование возможно в рамках целевых программ развития образования. Такие программы могут разрабатываться и приниматься при формировании бюджетов всех уровней государственной власти и местного самоуправления. Средства выделяются ОУ с целью повышения качества оказываемых образовательных услуг и направляются на его переоснащение, повышение квалификации кадров и т. п.

Бюджетные ассигнования в капитальное строительство объектов государственной собственности РФ, государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности в форме капитальных вложений предусматриваются в соответствии с долгосрочными целевыми программами, а также нормативными правовыми актами, соответственно, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и местной администрации (либо в установленном указанными органами порядке решениями главных распорядителей бюджетных средств соответствующих бюджетов).

Такие инвестиции возможны не только в объекты капитального строительства, но и на приобретение технических средств обучения и иное оснащение образовательного учреждения. Размер предоставляемого финансирования, его получатели, а также требования к направлению расходования средств определяются при разработке соответствующей программы, которая утверждается высшим органом исполнительной власти (местной администрацией – в муниципалитетах) и включается в бюджет законодательной властью (представительным органом – в муниципалитетах). Например, большое количество финансовых средств было выделено для оснащения ОУ в регионах – победителях комплексного проекта модернизации образования.

Приносящая доход деятельность

Средства, полученные от приносящей доход деятельности, также могут быть использованы для улучшения оснащения ОУ. В соответствии со ст. 298 Гражданского кодекса РФ доходы от разрешенной законодательством деятельности и приобретенное за счет этих средств имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и должны учитываться на отдельном балансе. Однако бюджетным учреждениям можно их расходовать только с соблюдением установленного законодательством порядка.

Бюджетным кодексом РФ предусмотрено принятие федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в т. ч. добровольных пожертвований и средств от иной приносящей доход деятельности. В настоящий момент данный закон не принят.

Сдача имущества в аренду

Отдельным источником финансирования являются доходы от сдачи в аренду имущества ОУ. Пока (до дня вступления в силу нового федерального закона) использование этих доходов регламентируется следующим образом:

• порядок использования доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности и переданного в оперативное управление муниципальным бюджетным учреждениям устанавливается муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Пожертвования

ОУ могут оснащаться и за счет средств, полученных в качестве дара или пожертвования, а также за счет грантов. Жертвоваться могут не только денежные средства, но и имущество в материальной форме. В последнем случае имущество должно быть поставлено на баланс учреждения, учтено в органе управления имуществом и закреплено за учреждением на правах оперативного управления. Обязательным является соблюдение цели пожертвования, установленной дарителем или грантодателем. В случае использования учреждением такого имущества (в т. ч. денежных средств) не по назначению, определенному жертвователем, последний вправе в судебном порядке потребовать возврата имущества.

Целевой капитал

Образовательные учреждения также могут использовать для финансирования своего оснащения целевой капитал. Однако в силу длительности и сложности его формирования роль этого источника финансирования в настоящее время нельзя назвать существенной.

Заемные средства

Бюджетным учреждениям действующее законодательство РФ запрещает привлечение заемных средств.

Нормативные документы

• Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 19.07.2009)
• Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 17.07.2009, с изм. от 18.07.2009)
• http://www.menobr.ru/